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级别管辖制度的新思考

发布时间:2018年7月24日 北京著名死刑复核律师  
级别管辖制度的特点就是从人民法院系统的纵向方面来确定上下级法院之间对第一审民事案件的分工和权限,它不涉及人民法院系统内部的横向管辖权限与分工的问题。《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称“民诉法”)通过第18、19、20、21条的规定确立了我国级别管辖的原则:民事一审案件原则上由基层人民法院管辖;中级人民法院管辖的一审民事案件为重大涉外案件、在本辖区有重大影响的案件和最高人民法院确定由中级人民法院管辖的案件;高级人民法院管辖在本辖区有重大影响的第一审民事案件;最高人民法院管辖的一审民事案件为在全国有重大影响的案件和认为应当由其审理的案件。另外关于级别管辖,最高人民法院发布的司法解释也进行了规定。但我国很多地方的法院还不同程度地存在着违反法律和司法解释中关于级别管辖的规定而受理案件的现象,这造成了司法实践中管辖上的无序和混乱,对司法公正的实现和当事人权利的维护产生了负面影响,并滋生了地方保护主义等现象。导致级别管辖无序现象的原因是多方面的和复杂的,但其中关于级别管辖的法律规定不完善即是其主要原因。下面将对我国级别管辖制度的现状作如下分析,并提出完善该制度的建议。
一、我国级别管辖制度的现状
级别管辖制度的最核心问题即为级别管辖权的划分标准的确定性问题。我国并未以世界通行的争议标的额作为确定级别管辖的标准,而是顺应我国的传统作法,实行的是案件性质、繁简程度和影响范围三结合的“三结合标准”。随着时间的推移和司法实践的发展,该标准在实施的过程中暴露出了诸多问题。
第一,我国各级别法院都享有民事案件的一审审判权,确定级别管辖的标准不确定。我国民事诉讼实行的是四级两审终审制,四级法院均享有一审案件的管辖权,而在大多数国家,对双方当事人争议的金额或者价额在一定限度以下,诉讼主体无特殊性,属于一般的财产关系和人身关系的纠纷,原则上均由级别较低的法院管辖,如英国、德国、日本等,反之,分别由较高级法院管辖。〔1〕 中级以上人民法院如果“认为”某个案件“有重大影响”,就可行使一审管辖权。这种“认为有重大影响”,又应该有个“标准”,而作为标准应该是确定的,而不应当出现标准本身也需要以一定标准来加以确定,否则就没有止境了,标准不成之为标准了。正是因为三结合标准的不确定,一些地方的法院随意抬高一审案件审理级别,从而给较高级别的法院带来了较重的审判任务,尤其是高级人民法院一审案件的增多,导致最高人民法院二审负担较重。这与最高法院作为最高审判机关“指导监督、统一司法”的主要任务是不协调的。针对高级法院一审案件过多的现象,最高法院发布了[1999]11号《关于各高级人民法院受理第一审民事、经济纠纷案件问题的通知》,通知对各高级人民法院每年受理第一审民事案件有了定额的要求,超过定额需要受理的,受理前须报最高法院批准,为此各省高级法院就规定了一审民事案件受理的数量限制,如:海南省高院每年的总数不得超过8件;青海、甘肃和内蒙古高院每年的总数不得超过5件。这种限制反过来也说明了“三结合标准”本身的不确定性,因为在一个高级法院管辖区域内不可能正好只有限定数额的“复杂、影响大”的案件,由于该标准的不确定和它的主观随意性,最高法院不堪重负,而不得不加以定额限制。另外,尽管立法规定最高法院享有民事案件的一审管辖权,但实际上并没有真正行使过。
第二,民诉法第39条关于管辖权转移的规定为规避管辖提供了机会。〔2〕 理论界一般把管辖权的转移分为上调性转移和下放性转移。这里所说的“规避管辖”主要指的是下放性转移。所谓下放性转移指的是上级法院经审查认为由其下级法院审理更为合适,可决定将案件交给下级法院审理。这种形式的管辖权存在以下问题:一是容易出现损害当事人利益的现象。如:上级法院可能基于某种目的而欲将终审权留于己手,在这里出现的较多的就是地方保护和司法腐败。二是下级法院在审理“交办”案件时,可能成为“傀儡”。因为上级法院在交办案件时往往都已经“定调”了,而且终审权在上级法院之手,下级法院不得不考虑改判的风险。这样下放性转移着实存在着较多不合理的因素,应该予以删除。三是可能出现上级人民法院将案件下放给下级人民法院审理,该下级人民法院再将案件交给其下级人民法院审理的情况。这种情况的出现将极大的损害当事人的利益,为此最高法院以法复(1996)5号《关于案件级别管辖几个问题的批复》作出了同一案件不得连续两次下放性转移的规定。上调性转移指的是案件管辖权由下级法院转移给上级法院,主要是指在出现了一些情况而使得案件由低级别法院审理不合适时可上调至高一级别法院管辖。司法实践中,上调性转移在一定程度上减少了地方保护主义、行政权力等各方面的干扰。
第三,司法实践中,最高法院较早时间就开始指导各地法院开始探索“争议标的额标准”,但各地标准极其不统一,同时具体实施中还存在一些突出的问题,理论界也不乏对该标准的探讨。〔3〕 最高法院1992年《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》,就规定各高院可以“从本地实际情况出发,根据案情繁简、诉讼标的金额大小、在当地的影响等情况,对本辖区内一审案件的级别管辖提出意见,报最高人民法院批准。”依据该司法解释,针对级别管辖实践中存在的问题,各高级法院纷纷将争议标的额作为唯一标准或者主要标准,对辖区内民事、经济纠纷案件的级别管辖作了划分。但是这些规定还存在着如下问题:
1、各高级法院的规定富有“个性化”。有的将当事人的身份地位和行政级别作为划分级别管辖的依据,如青海省规定“副省级以上干部的离婚案件”由中级人民法院管辖,这在各地规定中是独一无二的,但这显然违反法律面前人人平等原则。还有的允许基层法院自行确定其受理标准,如西藏自治区高院规定:“设有人民法庭的基层人民法院可依据本通知(关于级别管辖划分依据的通知)自行规定争议金额的受理限额”,这似乎将人民法庭当成一个审级来看待了,而这与我国法院组织法是不相符的。


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